2011-04-11. LE-2010-096382. Eidsivating lagmannsrett - dom.
Stikkord: Konsesjon.
Forkjøpsrett. Lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv.
(Konsesjonsloven - konsl.).
Sammendrag: Spørsmål
om gyldigheten av forvaltningsvedtak. Lagmannsretten fant, som tingretten, at
fylkeslandbruksstyrets avslag på ervervskonsesjon til større skogeiende
aksjeselskap for to mindre s[k]ogteiger i Nordre Land, var gyldig.
Avsagt: 11.04.2011
Saksnr.: 10-096382ASD-ELAG/
[Høyesteretts ankeutvalg: Anke
fra AS Kistefos Træsliberi
over lagmannsrettens dom tillatt fremmet for Høyesterett, jf HR-2011-01662-U,
(sak nr. 2011/1153).]
[Høyesteretts ankeutvalg: Høyesteretts
ankeutvalg tillot 2. september 2011 fremmet anken fra AS Kistefos Træsliberi
over Eidsivating lagmannsretts dom. I prosesskriv 3. oktober 2011 har NORSKOG
v/styrets leder erklært partshjelp til fordel for AS Kistefos Træsliberi
i medhold av tvisteloven § 15-7
første ledd bokstav b. Ankemotparten har opplyst at parshjelpen ikke bestrides.Høyesteretts ankeutvalg bemerker at tvisteloven § 30-7
første ledd får analogisk anvendelse ved erklæring om partshjelp etter at anke
er tillatt fremmet, se HR-2011-464-U avsnitt 8 med
videre henvisninger. Utvalget legger til grunn at vilkårene for partshjelp er
oppfylt, og at det ikke vil føre til noen endring av sakens karakter eller
vidløftiggjøring av saken å tillate partshjelpen. Det vises til at NORSKOG har
opptrådt som partshjelper for tingretten og lagmannsretten og at partshjelpen
ikke er bestridt. HR-2011-01933-U, (sak nr. 2011/1153).]
Dommer: Lagdommer: Sverre Nyhus. Lagmann:
Torolv Groseth. Lagdommer: Ørnulf Røhnebæk.
Ankende part: AS Kistefos Træsliberi.
(Advokat Ola Brekken.)
Ankende part: NORSKOG v/styrets leder. (Advokat
Ola Brekken.)
Ankemotpart: Landbruks og Matdepartementet.
(Advokat Ola Øverseth Nisja.)
Saken gjelder gyldigheten av et vedtak som nektet et
aksjeselskap ervervskonsesjon på to mindre skogeiendommer.
AS Kistefos Træsliberi
(heretter Kistefos) ble stiftet i 1889 av konsul Sveaas,
og var eid av Sveaas-familien
fram til 1985. Christen Sveaas
kjøpte selskapet tilbake til familien ved sitt erverv av 85 prosent av aksjene
i 1993. Christen Sveaas
eier i dag 85,4 prosent, mens de øvrige aksjene er fordelt på 45 andre
aksjonærer, hvorav alle - i følge Sveaas
- er norske statsborgere.
På det tidspunktet Christen Sveaas
kom inn i selskapet, besto Kistefos i hovedsak av 2 kraftstasjoner ved Jevnaker
- der hovedkontoret lå - og ca 86.000 dekar (daa) utmarksareal, hvorav ca
63.000 daa produktiv skog. Eiendommene lå i kommuner rundt
Randsfjordvassdraget; Ringerike, Jevnaker, Nordre Land, Gjøvik og Sør-Aurdal.
Sveaas
vitaliserte selskapet gjennom bl.a. å flytte administrasjonen til Dokka og
etablere flere virksomheter med utgangspunkt i eget trevirke (sagbruk, lafting,
møbler), jakt og utmark. Fram til 2008 steg antall ansatte i Kistefos
m/datterselskaper i Nordre Land til 80. Selskapet ønsket dessuten å kjøpe mer
skog.
Den første avtalen om kjøp av skog ble gjort i 2000 og omfattet
Strande skog på i alt 6.161 daa, herav 5.890 daa produktiv skog. Kjøpesummen
var 2,5 millioner kroner. Skogen lå i Etnedal, der Kistefos ikke hadde annen
eiendom. Kommunen vedtok i juni 2000 å benytte statens forkjøpsrett til fordel
for en innenbygds jord- og skogeiendom på vel 900 daa som lå 16 kilometer unna.
Vedkommende eier hadde varslet interesse, men aksepterte ikke prisen. Kistefos
klaget til fylkeslandbruksstyret, som i november 2000 forkastet klagen. Etter
anmodning om omgjøring fra selger og kjøper vedtok Landbruksdepartementet (LD)
18. januar 2001 at statens forkjøpsrett likevel ikke skulle benyttes.
I departementets omgjøringsvedtak ble det bl.a. uttalt at
virksomheten til Kistefos var "samfunnsgagnlig", at kjøpet ikke var
ledd i en oppsamling av fast eiendom, at selskapet var skikket til å drive
konsesjonseiendommen og at kjøpet ville styrke Kistefos som en rasjonell
driftsenhet. Det ble også pekt på at ervervet ville styrke arbeidsplassene i
distriktet og derved også legge til rette for å trygge bosettingen.
Etnedal kommune tok deretter stilling til konsesjonsspørsmålet.
Kommunen sa nei og vedtaket ble, etter klage, stadfestet av
fylkeslandbruksstyret 9. oktober 2001. Både administrasjonen i kommunen og
landbruksavdelingen hos fylkesmannen hadde innstilt på at konsesjon skulle gis.
Statens landbruksforvaltning (SLF) etterkom i vedtak 19. oktober 2001 en
anmodning fra fylkesmannens landbruksavdeling om omgjøring.
SLF la i sitt vedtak for det første vekt på LDs vurderinger i
samband med forkjøpsrettsspørsmålet, og uttalte generelt at departementets
"vedtak i forkjøpssaken må legges til grunn av underordnede organer når
konsesjonsspørsmålet skal vurderes". Dessuten ble det vist til at
formuleringen i rundskriv M-4/2001 punkt 5.2.1.2 om at det er "et
landbrukspolitisk mål at landbrukseiendommer i størst mulig grad eies av
fysiske personer" retter seg mot tradisjonelle jord- og
skogbrukseiendommer. Sett hen til at den omsøkte eiendommen var en rein
skogeiendom, hadde fylkeslandbruksstyret lagt for stor vekt på at søkeren var
et aksjeselskap.
Kistefos hadde i årene etter dette, fram til vår sak, ikke
problemer med å oppnå tillatelse (konsesjon) for sine kjøp. De neste 5-6 årene
økte totalarealet til ca 165.000 daa, hvorav 136.000 daa lå i Nordre Land. Ved
ett av kjøpene, som omfattet 10 spredte teiger (Helmers arvinger), ble
jordskifte satt som konsesjonsvilkår. Jordskiftet ble avsluttet i 2010, og har
gitt som resultat at flere skogeiendommer i Nordsinni østås har fått bedre
arrondering. Antall teiger i skifteområdet har blitt redusert fra 87 til 46, og
18.000 daa skiftet eier.
Skogkjøpene kom i hovedsak i stand ved at Kistefos tok direkte
kontakt med skogeiere og tilbød kjøp. I begynnelsen omfattet kjøpene stort sett
reine skogeiendommer, ofte eid av personer bosatt utenfor kommunen. Ifølge
forklaringen fra tidligere daglig leder i selskapet, Per A. Rognerud, merket
han et negativt skifte i opinionen i Nordre Land fra det tidspunkt Kistefos
forsøkte å kjøpe opp lokalt eid gardsskog, kjøp som krevde delingstillatelse
etter jordloven.
Den 7. mars 2006 ble det etter invitasjon fra ordføreren og
lederen for hovedutvalget for landbruk, miljø og teknisk, avholdt et meget godt
besøkt åpent møte på Dokka der temaet var lovverket vedrørende fradeling og
konsesjon. Bakgrunnen for møtet - slik det framgår av annonseteksten - var at
det i kommunen forelå "en rekke søknader om fradeling av skogteiger fra
landbrukseiendommer og konsesjon på disse". Oppland Arbeiderblad omtalte
møtet som "Åpent møte om Kistefos-kjøpene".
Kistefos inngikk 5. oktober 2006 avtale med Nils Kristian Blom
om kjøp av to skogteiger i Nordre Land, for samlet 1,8 millioner kroner. Dette
gjelder Skogstadlia, gnr. 47 bnr. 2, med 475 daa produktiv skog, og Nybrennlia,
gnr. 90 bnr. 7, med 1.415 daa produktiv skog. I tillegg kommer noe myr, slik at
totalarealet samlet for begge teigene er 2.136 daa. Skogstadlia ligger i
Vest-Torpa og Nybrennlia i Aust-Torpa. Teigene grenser ikke inntil andre
arealer eid av Kistefos.
Med kjøpet ville Kistefos bli sittende med om lag 20 prosent av
de produktive skogarealene i kommunen. Kjøpet ville øke Kistefos’ samlede
arealer med 1,5 prosent. Kistefos overtok etter kontrakten eiendommene den 10.
oktober 2006, og selskapet tok eksplisitt konsesjonsrisikoen.
Selgeren søkte Nordre Land kommune om fradeling. Han fikk nei
både i kommunen og seinere i fylkeslandbruksstyret. Fylkeslandbruksstyret
opphevet sitt eget avslag i vedtak 21. september 2007. Det ble vist til at
søknaden om fradeling skulle vært behandlet i Søndre Land kommune, i det
skogteigene i Nordre Land ble drevet som en driftsenhet sammen med selgers
landbruksarealer i Søndre Land, og at selgers driftssentrum - Grette gård - lå
i Hov i Søndre Land. Tillatelse til fradeling etter jordlova ble deretter gitt
av Søndre Land kommunen 14. november 2007.
Nordre Land kommune startet deretter behandlingen av konsesjonssøknaden.
Kistefos hadde søkt konsesjon samme dag kjøpekontrakten ble inngått - 5.
oktober 2006. Under punkt 16 i søknadsskjemaet - "erververens planer for
bruk av eiendommen" - var oppført:
- Ordinær skogsdrift
- Makeskifteobjekter
vedr. jordskifte m.m.
Kommunen sendte 13. desember 2007 brev til - et for
lagmannsretten ukjent antall - naboer til skogteigene. Fra brevet siteres:
Nordre Land kommune vil i forbindelse med konsesjonssaken
vurdere om hele eller deler av arealet bør benyttes som tilleggsjord til andre
enn konsesjonssøker. For å ha grunnlag for vurderingene ønsker kommunen å
undersøke om det er interesse blant tilgrensende naboer om å erverve arealene.
Det meldte seg seks interessenter, hvorav noen sa seg
interessert i begge teigene og andre bare i den ene. Kommunen avslo søknaden om
konsesjon i vedtak 30. januar 2008. Det ble vist til at Kistefos sitt erverv
ikke var i samsvar med konsesjonsloven, og følgende begrunnelse ble særlig
framhevet:
1. Ervervet
gir en dårlig arronderingsmessig løsning da skogteigene ikke ligger inntil skog
som AS Kistefos Træsliberi
har fra før. Det er i tillegg skogeiere med skog inntil de omsøkte eiendommene
som er interesserte i å erverve eiendommene på samme vilkår. Dette vil gi en
bedre drifts og arronderingsmessig løsning.
2. Nordre Land kommune
ønsker ikke at andelen av skogarealet i kommunen som eies i form av et
aksjeselskap skal økes da aksjeselskapsformen innebærer at det ikke blir noen
kontroll fra landbruksmyndighetene med hvem som blir ansvarlig for driften.
Kistefos påklaget 22. februar 2008 vedtaket til
fylkeslandbruksstyret. I klagen ble det bl.a. vist til LDs vedtak 18. januar
2001 og SLFs vedtak 19. oktober 2001 i sakene om forkjøpsrett og konsesjon til
Strande skog i Etnedal. Sistnevnte vedtak var vedlagt klagen. Kommunen endret
ikke sitt vedtak, jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd,
og klagen ble derfor oversendt fylkeslandbruksstyret til avgjørelse.
Fylkeslandbruksstyret traff på bakgrunn av fylkesmannens seks
siders innstilling, et enstemmig vedtak i møte 19. juni 2008. Klagen ble ikke
tatt til følge. I vedtaket (fylkesmannens innstilling) ble det bl.a. sitert
følgende fra rundskriv M-5/2003, side 8, vedrørende konsesjonslovens formål,
jf. § 1:
Loven tar sikte på å gi et redskap som bygger opp om
samfunnspolitiske mål. Bestemmelsen gir en vid ramme for hvilke hensyn som kan
trekkes inn. Loven selv nevner uttrykkelig framtidige generasjoners behov,
landbruksnæringen, behovet for utbyggingsgrunn, hensynet til miljøet, allmenne
naturverninteresser og friluftsinteresser og hensynet til bosettingen. I lovens
formålsbestemmelse er det ikke foretatt noen differensiering eller
eksemplifisering hvor enkelte samfunnsinteresser framheves som viktigere enn
andre.
Det ble også sitert fra rundskrivet side 15 og 16 vedrørende
uttrykket "til fordel for søker" i innledningsavsnittet i
konsesjonsloven § 9 første ledd:
Uttrykksformen er valgt for å få avgjørelsesorganet til å
fokusere på momentene som taler for å gi konsesjon. Uttrykket er likevel ikke
slik å forstå at erververen har krav på å få konsesjon om for eksempel prisen
tilgodeser en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling. Søknaden kan for
eksempel avslås fordi ervervet ikke gir en driftsmessig god løsning.
Som en oppsummering ble det i vedtaket (fylkesmannens
innstilling) gitt følgende begrunnelse:
Fylkesmannen finner som kommunen, etter en vurdering av alle
forhold i saken opp mot de hensyn loven skal ivareta, at konsesjon i dette
tilfellet vil være i strid med formålet i konsesjonsloven § 1 da dette
ikke vil gi slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet. Det
er i vurderingen lagt avgjørende vekt på at ervervet ikke innebærer en
driftsmessig god løsning, ikke bidrar til bosetting i lokalsamfunnet og den
eierstruktur som foreligger. Det er i forbindelse med vurderingen undersøkt at
det er andre interessenter til skogteigene, der i hvert fall den ene opplyser å
ville kjøpe til samme pris, og at salg til disse vil styrke bosettingen i
området og gi en betydelig drift- og arronderingsmessig bedre løsning. Videre
har Fylkesmannen vektlagt hensynet til det kommunale selvstyre i vurderingen.
Det er i vurderingen til fordel for søker lagt vekt på forholdene nevnt over og
Fylkesmannen har også vurdert det slik at ervervet ville kunne sikre et mer
solid driftsgrunnlag for konsesjonssøker.
Kistefos anmodet i brev 8. september 2008 SLF om omgjøring av
vedtaket. Begge vedtakene fra 2001 vedrørende Strande skog var vedlagt. SLF
avslo anmodningen i et kort brev 9. desember 2008. Det ble vist til at
fylkeslandbruksstyrets vedtak ikke var ugyldig og at SLF heller ikke fant grunn
til å overprøve det skjønn som var utvist.
Kistefos sendte prosessvarsel til Landbruks- og matdepartementet
(LMD) 16. februar 2009. Departementet svarte i brev datert dagen etter - 17.
februar 2009 - at vedtaket ikke var ugyldig, og at det derfor ikke ville bli
omgjort.
Kistefos gikk deretter til sak mot Staten v/Landbruks- og
matdepartementet med påstand om at fylkeslandbruksstyrets vedtak var ugyldig.
Staten tok til motmæle. NORSKOG, som er en næringspolitisk
interesseorganisasjon for store skogeiere, erklærte partshjelp til støtte for
Kistefos i prosesskrift 27. august 2009, jf. tvisteloven § 15-7
første ledd bokstav b.
Gjøvik tingrett avsa dom i saken 6. april 2010 med slik
domsslutning:
1. Staten v/Landbruks-
og matdepartementet frifinnes.
2. Staten v/Landbruks-
og matdepartementet tilkjennes sakskostnader med 117 258 kroner.
Oppfyllelsesfristen er 2 - to - uker fra dommens forkynning.
Kistefos har i rett tid anket dommen til
lagmannsretten. Staten har tatt til motmæle. Ankeforhandling ble holdt i Hamar
tinghus 8. til 10. mars 2011. Styreleder i AS Kistefos Træsliberi,
Christen Sveaas,
avga partsforklaring. Det ble hørt 4 vitner og en sakkyndig. Dokumentasjonen og
gjennomføringen av ankeforhandlingen følger av rettsboka.
Ankende part,
AS Kistefos Træsliberi,
og partshjelper, NORSKOG, har i hovedsak anført:
Fylkeslandbruksstyrets vedtak er ugyldig som følge av feil ved
saksbehandlingen og feil lovanvendelse. Tingretten har gjort flere av de samme
feilene.
Det er tatt et uriktig rettslig utgangspunkt ved at det ikke
innledningsvis er slått fast at enhver som søker om konsesjon har krav på
dette, og at konsesjon kun kan nektes når det foreligger saklige grunner, jf.
bl.a. Ot.prp. nr. 33 (2000-01) side 11 høyre spalte. Det er videre ikke tatt utgangspunkt i
at det foreligger en bindende kjøpekontrakt, og at en nektelse innebærer at man
griper inn i et eksisterende avtaleforhold, jf. Sivilombudsmannens årsmelding
2009 side 193 (Somb-2009-45).
Fylkeslandbruksstyret har derfor feilaktig trodd at
vurderingstemaet var: "Hvem bør overta skogteigene?" Dette ble også
bekreftet ved forklaringen fra styrets daværende leder, Jehans Storvik, om at
konsesjon hadde blitt gitt om det ikke hadde vært interesserte naboer.
Fylkeslandbruksstyret har forsøkt å
gjeninnføre statens forkjøpsrett. Men etter opphevelsen av forkjøpsretten kan
ikke hensynet til naboene tillegges så stor vekt. Fylkeslandbruksstyret vil
uansett ikke oppnå det man ønsker, fordi Kistefos ikke under noen omstendighet
vil selge til naboene. Det framkom av forklaringen til styreformann Sveaas
at om Kistefos ikke får konsesjon, vil Kistefos selge til Sveaas,
som privatperson. Uansett hva naboene tilbyr, ville Sveaas
by over.
Rammene for fylkeslandsbruksstyrets skjønnsutøvelse er ikke så
vide som tingretten legger til grunn. Det er ikke fri adgang til å legge vekt
på endrede politiske holdninger og prioriteringer, uavhengig av endret
lovgivning og forvaltningspraksis. Vurderingen må ligge innenfor de faglige
hensyn som følger av konsesjonsloven § 9, jf. § 1, og et
korrekt faktum må legges til grunn. Igjen minnes det om at staten bare kan
avslå en søknad når det foreligger saklig grunn - systemet er ikke at det er
fritt opp til staten om det skal gis konsesjon. Alt annet fratar borgerne
forutberegnelighet og er i strid med lovskravet.
Et underordnet forvaltningsorgan er generelt forpliktet til å
legge vekt overordnende organers rettsanvendelsen. LDs
og SLFs vedtak fra 2001 gir uttrykk for hvordan konsesjonsloven er å forstå når
det gjelder reine skogeiendommer. Vedtakene gir uttrykk for LDs og SLFs
positive syn på Kistefos, et syn som et underordnet organ bare kan fravike om
det foreligger relevante endringer. Endringen av personell kompetanse ved
lovendringen fra 1. januar 2004, medførte ingen endring i de materielle
bestemmelsene.
Fylkeslandbruksstyret har ikke nevnt eller omtalt
2001-vedtakene. Det er ikke forsøkt begrunnet hvordan man kan fravike den
rettsanvendelse og den faktiske vurdering som LD og SLF da foretok, til tross
for at 2001-vedtakene var sentrale i klagen. Det foreligger derfor både feil
saksbehandling - ved at vedtakene ikke er berørt - og feil rettsanvendelse -
gjennom brudd på prinsippet om at overordnet organs syn skal legges til grunn.
Både fylkeslandbruksstyret og tingretten legger til grunn at
aksjeselskap, også når det er tale om reine skogeiendommer, bare kan få
konsesjon i unntakstilfeller. Dette er, både på bakgrunn av SLFs uttalelse i
2001, forvaltningspraksis og reelle grunner, uriktig rettsanvendelse.
Det er feil rettsanvendelse å legge vekt på Kistefos’ samlede
areal, aleine eller sammenliknet med arealet hos de interessentene som kommunen
har funnet fram til. Den tidligere bestemmelsen mot oppsamling av eiendom, jf.
konsesjonsloven av 1974 § 7 og Rt 1979 side 1179, er ikke videreført. Det aksepteres likevel
at totalarealet kan tillegges vekt i en situasjon der arealene er i ferd med å
komme på et fåtall hender, men ikke når man er langt unna et
"fåmannsvelde".
Det vises dessuten til at LD og SLF vurderte Kistefos’ størrelse
i 2001 og ikke hadde merknader. I dag legges det tvert om vekt på å skape
større og mer bærekraftige enheter. Om samlet areal skal tillegges vekt,
foreligger det ingen annen mulig konklusjon enn at Kistefos har fått et
generelt nei til ytterligere skogkjøp i kommunen.
Vedtaket lider av flere feil med hensyn til faktum. Det er
uriktig, slik tingretten har gjort, å anse bedømmelsen av faktum som en del av
forvaltningsskjønnet. For det første er det tatt feil med hensyn til Kistefos’
formål med kjøpet. Framtidig makeskifte/jordskifte er ikke hypotetisk, jf. det
store jordskiftet som har funnet sted på Nordsinni østås. Kjøpet vil kunne gi
bedre driftsmessige løsninger for både Kistefos og andre skogeiere. Kjøpet er
dessuten viktig for en styrking av Kistefos’ ressursgrunnlag.
For det annet har fylkeslandbruksstyret ansett salg til nabobruk
som et alternativ til konsesjon til Kistefos, men det er en uriktig faktisk
forutsetning. Om Kistefos nektes konsesjon, betyr ikke det at noen av naboene
kommer til å bli eiere. Kistefos vil ikke selge til dem, og staten er derfor
uten virkemidler for å oppnå det som brukes som en viktig forutsetning for
konsesjonsnekt. Det er uansett usaklige å legge vekt på dette, da dette i
realiteten innebærer en gjeninnføring av forkjøpsretten.
For det tredje er det faktisk uriktig at en eventuell fordelingen av skogteigene til en eller flere av de seks
interessentene, vil styrke bosetting og sysselsetting. Gjennomgangen av
likningstall for de aktuelle interessentene viser at ingen synes å ha ledig
kapital. Kjøpet må i så fall lånefinansieres, og skogen - drevet som en liten
gardsskog - vil ikke kunne forsvare kjøpet. Det blir da merkelig å vise til at
brukene blir "styrket". Tallene lagt fram av skogsjef Bergsaker,
NORSKOG, viser at store skogeiere er mer aktive enn små og utnytter ressursene
bedre, slik at det vil gi best sysselsettingseffekt å gi konsesjon til
Kistefos, stikk i strid med det som uriktig er lagt til grunn av
fylkeslandbruksstyret.
Vedtaket er i strid med Avtale om Det europeiske økonomiske
samarbeidsområde (EØS-avtalen) artikkel
40, jf. EØS-loven § 2. Kistefos er et aksjeselskap med fritt omsettelige
aksjer, og det taler for at det foreligger et grenseoverskridende element.
Konsesjonsavslaget medfører at verdien av selskapet er redusert.
Vedtaket er i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjon
(EMK) protokoll 1 artikkel 1 (P
1-1). Om Kistefos ikke oppnår konsesjon, kan de to skogteigene - kjøpt,
betalt og eid av Kistefos siden 2006 - i siste hånd bli tvangssolgt, jf.
konsesjonsloven §§ 18 og 19. Det er derfor tale om en tvungen avståelse av eiendom
etter P 1-1 første ledd annet punktum. Den rettsoppfatning som er
lagt til grunn av flertallet i Rt 2005 side 607, er ikke riktig. Kistefos holder seg til
mindretallet (dommer Skoghøy), jf. også Solheim: Eiendomsbegrepet i Den
europeiske menneskerettskonvensjon, 2010, side 209-210. Avståelse er bare
tillatt når det foreligger tungtveiende samfunnsinteresser, og det foreligger
ikke her, fordi fylkeslandbruksstyrets formål med konsesjonsnektelse - salg til
nabobruk - uansett ikke vil bli en realitet.
Vedtaket er ugyldig fordi det er vilkårlig, jf. at det er lagt
vekt på ulovlige, politiske hensyn. Og vedtaket er ugyldig fordi det er sterkt
urimelig og uforholdsmessig tyngende.
Ankende part og partshjelper har lagt ned slik påstand:
1. Fylkeslandbruksstyret
i Oppland sitt vedtak av 19. juni 2008 i sak 28/08 kjennes ugyldig.
2. AS
Kistefos Træsliberi
og NORSKOG tilkjennes saksomkostninger for tingrett og lagmannsrett.
Ankemotparten, Staten v/Landbruks-
og matdepartementet, har i hovedsak anført:
Det foreligger ikke ugyldighet. Konsesjonsloven gir et betydelig
rom for skjønn, og fylkeslandbruksstyret har fattet et grundig vedtak, klart
innenfor lovens rammer. Flere av de grunnlag som er anført av Kistefos, faller
dessuten utenfor det domstolene kan prøve.
Fylkeslandbruksstyret har ikke tatt feil i rettsanvendelsen: Det
er tatt et riktig rettslig utgangspunkt, og fylkeslandbruksstyret har vært klar
over at konsesjon skal gis med mindre det er saklig grunn for avslag. Det er i
vedtaket sitert fra bl.a. rundskriv M-5/2002 side 15 og 16. Det er uriktig at
avslaget er basert på lovens formål aleine - fylkeslandbruksstyret har basert
seg på den kompetansen som følger av § 2 samt de
retningslinjene for skjønnet som følger av § 9.
Det er ikke uriktig rettsanvendelse å se hen til nabobrukene.
Alternativ utnyttelse av arealet og andre aktuelle eiere skal vurderes, jf.
bl.a. M-5/2003 side 22. Det er også fortsatt et lovlig hensyn å legge vekt på
Kistefos’ samlede areal i kommunen.
Det er ikke en feil ved rettsanvendelsen at
fylkeslandbruksstyret i 2008 kom til et annet resultat enn det SLF kom til i en
annen sak vedrørende Kistefos i 2001. Sakene er forskjellige, og ulikt utfall
vil ha sin forklaring i konkrete vurderinger. Det foreligger ingen regel som
sier at underordnet organ er rettslig forpliktet til å følge overordnet organ.
En slik regel ville bl.a. stått i vegen for omlegging av forvaltningspraksis.
2001-vedtaket sier dessuten kun at aksjeselskapsformen ikke ble funnet
tungtveiende i den saken.
Avslaget er ikke i strid med EØS-avtalen. Artikkel
40 kommer ikke til anvendelse fordi det ikke foreligger noe
grenseoverskridende element. Det er heller ikke forsøkt underbygget av Kistefos
at selskapet har blitt mindre attraktivt som følge av konsesjonsnektelsen.
Subsidiært anføres at det ikke foreligger noen diskriminering, og atter
subsidiært at de eventuelle begrensningene i de fire friheter som følge av
konsesjonsvedtaket, er tillatt.
Konsesjonsvedtaket innebærer ikke en krenkelse av
avståelsesregelen i EMK protokoll 1 artikkel
1 første ledd annet punktum. Kistefos er ikke eier før det er gitt
konsesjon, og retten til å bli eier er ikke beskyttet. Inngrepet i Kistefos’
forventninger/rettigheter er uansett forholdsmessig. Selskapet var klar over konsesjonsrisikoen da avtalen ble inngått. Det
vises til Rt 2005 side
607 (flertallet) og at Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) avviste
klagen som "manifestly illfounded", jf. brev 19. juli 2007.
Fylkeslandbruksstyrets vedtak er godt begrunnet, i samsvar med
kravene i forvaltningsloven (fvl.) § 25. Det er
ikke en mangel at det ikke er skrevet mer om LMDs og SLFs vedtak i 2001. Det
foreligger ikke et skjerpet begrunnelseskrav. Subsidiært anføres at eventuelle
feil i begrunnelsen ikke har hatt betydning for vedtakets innhold.
Fylkeslandbruksstyret har ikke lagt et uriktig faktum til grunn.
Det må skilles mellom uriktig faktum og den vurdering og den vektlegging av
faktiske opplysninger som fylkeslandbruksstyret har foretatt.
Fylkeslandbruksstyret hadde rett til å vurdere opplysningen fra Kistefos om at
et av formålene med ervervet var makeskifte, som hypotetisk, jf. også opplysningen
i klagen om at selskapet jobber "kontinuerlig for å øke sitt
skogareal".
Vurderinger om framtida bl.a. med hensyn til hvilken
eiendomsstruktur som best vil ivareta hensynet til bosetting, er
skjønnsmessige. Vurderingstemaet er mer sammensatt enn det NORSKOG gir uttrykk
for. Dette er derfor ikke et empirisk spørsmål. Vedtaket inneholder ikke feil
faktum med hensyn til nabobrukene og deres interesse i arealene.
Sveaas’
uttalelser under ankeforhandlingen om at salg til nabobrukene uansett ikke er aktuelt,
får ingen betydning. Denne holdningen var ikke kjent for fylkeslandbruksstyret
da det traff sitt vedtak, og det kan derfor ikke anføres som en feil at
fylkeslandbruksstyret ikke tok hensyn til dette. Det er heller ikke lagt til
grunn i vedtaket at Kistefos vil selge til en eller flere av naboene. Det kan
ikke være slik at konsesjonsmyndighetenes vurdering kan "låses" ved
at konsesjonssøker avviser salg til aktuelle nabobruk.
Det foreligger ingen former for myndighetsmisbruk:
- det er ikke tatt utenforliggende
hensyn. Det er lovlig å se hen både til arronderingsmessige/driftsmessige
forhold, bosettingen i området, at Kistefos er et aksjeselskap og selskapets
andel av produktiv skog i kommunen,
- det har ikke funnet
sted noe "ulovig" omslag i kommunens holdning til Kistefos.
Folkemøter er en del av den demokratiske prosess, og saken gjelder uansett
fylkeslandbruksstyrets vedtak, og
- det foreligger ikke
grov urimelighet.
Fylkeslandbruksstyrets avveiing av lovlige hensyn kan ikke
settes til side av domstolene.
Ankemotparten har lag ned slik påstand:
1. Anken forkastes.
2. Staten v/Landbruks-
og matdepartementet tilkjennes sakskostnader.
Lagmannsrettens syn på saken:
Lagmannsretten skal ta stilling til gyldigheten av
fylkeslandsbruksstyrets vedtak 19. juni 2008. Kistefos har anført at det
foreligger feil både ved fylkeslandsbruksstyrets saksbehandling og
rettsanvendelse. Ved flere av de forhold som Kistefos har vist til, er det
anført begge typer feil.
Rettslig utgangspunkt
Lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast
eiendom (konsesjonsloven) mv. innebærer en begrensning i borgernes rett til å
erverve fast eiendom. Etter lovens hovedbestemmelse, jf. § 2, kan
ingen erverve fast eiendom uten offentlig tillatelse. Det følger av generelle
forvaltningsrettslige prinsipp at de offentlige organ som er gitt kompetanse
til å ta stilling til om slik tillatelse skal gis, må gjøre dette på en måte
som bl.a. sikrer saklighet, likhet og forutberegnelighet.
Ankende part mener det må tillegges stor vekt at det i
forarbeidene til både nåværende og tidligere konsesjonslov gjentatte ganger er
påpekt at konsesjon skal gis med mindre det er saklig grunn til å avslå
søknaden. For steder der dette er uttalt, med noe varierende ordlyd, vises til
bl.a. Ot.prp. nr. 33 (2000-01) side 11 høyre spalte, Innst. O. nr. 61 (2000-01) side 2 venstre
spalte og Ot.prp. nr. 79 (2002-03) side 76 høyre spalte. Det samme er tatt inn i
Landbruksdepartementets rundskriv M-5/2003 side 15.
Etter lagmannsrettens syn kan det ha stor pedagogisk verdi at
det gjentatte ganger påpekes at konsesjon skal gis når det ikke er saklig
grunnlag for noe annet, men utsagnene bekrefter formelt sett bare det som
uansett ville vært rettstilstanden: Sjøl uten disse sitatene fra forarbeider og
rundskriv, ville en konsesjonsnektelse på usaklig grunnlag vært ugyldig.
Lagmannsretten kan ikke se at det er holdepunkter for at
fylkeslandbruksstyret har tatt et uriktig rettslig utgangspunkt. I vedtaket
(fylkesmannens innstilling) side 2 og 3 er det vist til at de rettslige rammene
for fylkeslandbruksstyrets skjønn følger av de særlige reglene for
landbrukseiendommer i konsesjonsloven § 9 og
lovens formål i § 1. Fylkeslandbruksstyret understreker med dette kravet til
lovlige og saklige hensyn. Før den konkrete vurderingen av de enkelte hensyn,
er det dessuten vist til, med basis i rundskriv M-5/2002, at forvaltningen skal
ha en positiv tilnærming til søkeren.
Kistefos har i tillegg framhevet at fylkeslandbruksstyret, som
ytterligere utgangspunkt for sin vurdering, skulle vist til at myndighetene
griper inn i en ellers gyldig kjøpekontrakt og det "helt vesentlige
motargument om at man faktisk griper inn i et eksisterende avtaleforhold",
jf. Somb-2009-45 (side 197). Lagmannsretten kan ikke være enig i dette. Etter
rettens syn legger Sivilombudsmannen i denne uttalelsen for stor vekt på den
privatrettslige avtalen.
Til spørsmålet om den avtalerettslige betydningen av at
konsesjon ikke oppnås, vises det også til Rt 2006 side 539.
Høyesterett uttalte at formålet med delingsforbudet i jordloven § 12 klart
tilsa at avtaler om deling faller bort ved endelig vedtak som nekter samtykke
til deling. Eidsivating lagmannsrett kom i dom 25. september 2007 (LE-2007-22408)
til at den samme privatrettlige ugyldighet må ramme avtaler om kjøp som ikke
oppnår ervervskonsesjon, jf. særlig lagmannsrettens dom side 15 til 17. Dommen
ble anket, men anken ble nektet fremmet ved Høyesteretts kjæremålsutvalgs
kjennelse 13. desember 2007 (HR-2007-2102-U).
Konklusjonen under dette punktet blir derfor at
fylkeslandbruksstyret ikke har tatt et uriktig rettslig utgangspunkt.
Forholdet til tidligere regler om forkjøpsrett
De tidligere bestemmelsene om statens forkjøpsrett i
konsesjonsloven av 1974 kapittel 5, ble opphevet med umiddelbar virkning ved lov 4.
mai 2001 nr. 17 om endringer i konsesjonsloven og odelsloven m.v. (opphevelse
av forkjøpsrett og heving av arealgrenser). Kistefos anfører at
fylkeslandbruksstyret urettmessig benytter konsesjonsnektelse som en erstatning
for forkjøpsrett.
Lagmannsretten finner det derfor nødvendig å se nærmere på
bakgrunnen for at forkjøpsrettsinstituttet ble opphevet og hva lovgiver i den
sammenheng uttalte om konsesjon som mulig alternativ til forkjøpsrett. Det
sentrale dokumentet er Ot.prp.
nr. 33 (2000-01) Om lov om endringer i konsesjonsloven og odelsloven m.v.
(opphevelse av forkjøpsrett og heving av arealgrenser) og St.meld. nr. 19
(1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. Forslaget om opphevelse av
forkjøpsretten ble først fremmet i stortingsmeldingen, som Stortingets
næringskomité behandlet i Innst. S. nr. 167 (1999-2000). Side 39 uttalte
komitéen:
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra
Fremskrittspartiet og Høyre, mener at landbruksmyndighetenes arbeid bør primært
bygge på aktiv tilretteleggelse for frivillig rasjonalisering. Opphevelse av
den statlige forkjøpsretten bør følgelig kombineres med et mer aktivt frivillig
oppkjøp av eiendommer både til ordinære rasjonaliseringsformål og til
offentlige formål der arealene kan inngå i arealbytte eller jordskifte.
Jordfondet bør styrkes for å gjøre dette mulig.
Ut over dette mener flertallet at det i lovverket bør
legges til rette for å hindre overdragelser som fører til løsninger som er
uheldige sett i forhold til hensynet til bosetting, arbeid og driftsmessig gode
løsninger. Opphevelse av forkjøpsretten forutsetter
derfor etter flertallets oppfatning en
styrking av mulighetene for å avslå konsesjon, eventuelt stille vilkår i
forbindelse med konsesjonssøknaden. Ved avslag på konsesjon på erverv av
landbrukseiendom bør staten ved økningen av Jordfondet kunne tilby seg å overta
eiendommen slik at den kan formidles videre i samsvar med målene for
lovgivningen. Slike løsninger kan redusere de økonomiske belastningene for
partene ved konsesjonsavslag. [Lagmannsrettens
understrekning]
I Ot.prp. nr. 33 (2000-01) side 38 uttalte
departementet - under overskriften "Konsesjonsbehandling som alternativ
til forkjøpsrett" - at forslaget om opphevelse av forkjøpsretten
"ikke er begrunnet ut fra et ønske om å reduserer
mulighetene for å innvirke på bruksstrukturen gjennom juridiske
virkemidler". Departementet sa seg likevel enig med enkelte
høringsinstanser i at man ikke kunne "oppnå nøyaktig de samme resultatene
i enkeltsaker ved bruk av konsesjonsbehandling som ved bruk av forkjøpsrett".
Samme sted i proposisjonen heter det videre:
Ved bruk av forkjøpsretten blir staten eier av
konsesjonseiendommen. Staten kan fordele den videre til den som skal overta og
også bestemme prisen ved slik overdragelse. Konsesjonsbehandlingen bygger på en
mer indirekte offentlig kontroll enn statlig overtakelse i kraft av
forkjøpsretten jf bl.a. uttalelsen fra Sømna kommune under punkt 4.3.1. Det kan
ikke i avslaget bestemmes hvem som skal få overta eiendommen. Ved avslag skal
overdragelsen enten omgjøres eller eiendommen overdras til noen som kan få
konsesjon eller som ikke trenger konsesjon. Et konsesjonsvilkår innebærer
imidlertid at det stilles konkrete krav til hva konsesjonssøker skal foreta seg
eller unnlate å gjøre.
Av dette følger etter rettens oppfatning for det første at
virkemidlene konsesjon og forkjøpsrett til dels var overlappende, og for det
annet at opphevelsen av forkjøpsretten ikke samtidig innebar et generelt forbud
mot å legge vekt på at konsesjonslovens formål ville bli bedre ivaretatt om konsesjonseiendommen
havnet på andre hender. Det offentlige mistet muligheten til å diktere hvem som
skulle bli eier, men ikke til å avslå konsesjon, og ved avslaget legge til
grunn at selger og/eller kjøper deretter lojalt vil medvirke til at eiendommen
til slutt havner hos den som konsesjonsmyndighetene anser som best egnet som
eier. Det vises til St.meld. nr. 19 (1999-2000) side 183-184, der det er lagt
til grunn:
Bruk av konsesjonsvilkår og konsesjonsavslag er etter dagens
regler ikke fullt ut egnet til å erstatte forkjøpsinstituttet i
rasjonaliseringssammenheng. Departementet har imidlertid grunn til å tro at
selgere og konsesjonssøkere ved konsesjonsavslag velger å innrette seg etter de
signaler et slikt avslag innebærer.
Styreleder Sveaas
i Kistefos har under forhandlingene i lagmannsretten forklart at det er
uaktuelt for selskapet å selge til en eller flere av de naboene som meldte sin
interesse - i ulik grad - etter forespørsel fra kommunen. Det forhold at
Kistefos velger å opptre i strid med de forutsetninger departementet la til
grunn i det siterte avsnittet foran, kan etter lagmannsrettens oppfatning ikke
frata konsesjonsmyndigheten mulighetene til å mene at konsesjonslovens formål
blir bedre ivaretatt om skogteigene tilfaller naboeiendommer. Lagmannsretten
kan ikke se at fylkeslandbruksstyret på dette punkt har anvendt rettsregelen
uriktig.
Empiri eller skjønn
Det følger av konsesjonsloven § 9 første
ledd nr. 2 at konsesjonsmyndighetene særlig skal legge vekt på "om
erververs formål vil ivareta hensynet til bosettingen i området". Ordlyden
taler for at det kun er kjøpers forhold som skal stå i fokus.
Fylkeslandbruksstyret har imidlertid med henvisning til lovens formålsbestemmelse,
§ 1 nr.
5, lagt til grunn at det er "et relevant moment i den samlede
vurderingen" om andre bruk kan styrkes ved at arealene blir benyttet som
tilleggsareal. Fylkeslandbruksstyret konkluderte slik:
Det er flere grunneiere i området som ønsker tilleggsareal, og dette tilgodser i bedre grad både hensynet til
bruksstruktur, eierforhold og bosetting.
Lagmannsretten er enig i at loven tillater at
konsesjonsmyndighetene foretar en vurdering av om bosettingen i området vil
være mest tjent med at eiendommen erverves av konsesjonssøker eller av andre
aktuelle eiere. Det synes ikke som Kistefos er uenig i dette. Kistefos mener
imidlertid at dette er et empirisk spørsmål, samt at spørsmålet er irrelevant
all den tid Kistefos uansett ikke vil videreselge de aktuelle eierne
konsesjonsmyndigheten har brukt ved sin sammenlikning, se avsnittet foran.
Lagmannsretten er enig med Kistefos i at spørsmålet om hva som
gir den bosettingsmessige beste løsning, i utgangspunktet er et spørsmål om
faktiske forhold. Problemet synes å være at det er svært vanskelig å gi et
sikkert svar på dette - både på kort og lang sikt - kun basert på økonomiske
eller andre modeller.
Sjøl om NORSKOG kan dokumentere at større, mer profesjonelle
skogeiere i gjennomsnitt utnytter sine ressurser bedre enn den gjennomsnittlige
gardsskogeier, gir ikke dette svaret på hva som best sikrer bosettingen i
Nordre Land - i dag og/eller om 50 år. For det første er NORSKOGs fokus hvilken
sysselsetting ulike eierformer kan gi, og sysselsetting er prinsipielt noe
annet enn bosetting. For det andre er det tale om gjennomsnittstall, og de kan
derfor ikke direkte anvendes i et konkret tilfelle.
Når det er vanskelig å gi et sikkert svar på hva som vil bli resultatet
i framtida av ulike valg i dag, vil det være rom for bl.a. politiske holdninger
og oppfatninger om hva som virker best. Lagmannsretten kan ikke se at det kan
gjøres til et empirisk spørsmål om bosettingen i Nordre Land vil være best
tjent med noen få store skogeiere eller mange små og middels gardsskoger, eller
en kombinasjon av dette. Fylkeslandsbruksstyret hadde derfor anledning til å
bruke skjønn ved denne vurderingen. Vedtaket var enstemmig, hvilket innebærer
at representantene fra alle partier fylkeslandsbruksstyret hadde den samme
skjønnsmessige vurderingen av hva som ville tjene bosettingen best. Retten kan
ikke se at det foreligger ugyldighet på dette grunnlaget.
Lovlige hensyn
Lagmannsretten kan ikke se at fylkeslandbruksstyret har lagt vekt
på ulovlige hensyn, og da særlig at det var uriktig å legge vekt på at Kistefos
er et aksjeselskap og hvilket samlet areal selskapet allerede eide i kommunen.
a) Aksjeselskap
Det følger av konsesjonsloven § 9 tredje
ledd at det kan gis konsesjon til "selskaper med begrenset ansvar". I
særmerknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 79 (2002-03) side 84 uttales
bl.a. følgende:
Lovutkastet § 9 tredje ledd fastsetter at det kan gis konsesjon
til selskaper med begrenset ansvar. Det er et landbrukspolitisk mål at
landbrukseiendommer i størst mulig grad eies av fysiske personer som i størst
mulig grad bebor og driver sine eiendommer. For at det ikke skal være tvil om
at det også kan gis konsesjon til et selskap med begrenset ansvar er det
utrykkelig sagt i bestemmelsen.
Kistefos gjør gjeldende at dette ikke gjelder for reine
skogeiendommer, og viser særlig til SLFs omgjøringsvedtak 19. oktober 2001 og
forvaltningspraksis. Det er lagmannsrettens oppfatning at den rettsoppfatningen
som kommer til uttrykk i SLFs vedtak ikke er korrekt. Det er ikke holdepunkter
i de øvrige rettskildene for en slik begrensning i hvilke hensyn som kan vektlegges.
Det er heller ikke lagt fram forvaltningspraksis som viser at dette generelle
synet på aksjeselskaper og reine skogeiendommer er lagt til grunn.
Partene har ikke i særlig grad dokumentert forvaltningspraksis
fra 2001 og framover. Det er imidlertid i generelle ordelag vist til at meget
store skogeiendommer - noen på over 1 millioner daa - har blitt ervervet av
aksjeselskap de siste årene uten problemer med konsesjonsmyndighetene.
Rettens merknad til dette er at svært store skogeiendommer
trolig i første rekke bare kan kjøpes av aksjeselskap eller andre
sammenslutninger. Fysiske personer vil sjelden ha økonomisk evne. Det kan ha
som praktisk konsekvens at det vil være lettere for aksjeselskap å erverve
store, allerede akkumulerte skogeiendommer, som ikke er egnet som tilleggareal,
enn små teiger som det vil være økonomisk overkommelig for mindre jord- og
skogeiere å finansiere. På en måte kan det framstå som et paradoks at det kan
være vanskeligere for et selskap med begrenset ansvar å få kjøpe en teig på 500
daa enn et område på 50.000 daa. Men om man holder fast ved at det alltid vil
være en konkret vurdering knyttet til det aktuelle arealet og bl.a. alternativ
bruk, framstår dette likevel ikke som inkonsekvent.
Kistefos tar derfor feil når det anføres at Nordre Land kommune
og fylkeslandbruksstyret med vedtakene i 2008 i realiteten har sagt at Kistefos
aldri mer får kjøpe skog i kommunen. Anførslene om manglende forutberegnelighet
blir med dette også noe imøtegått.
b) Samlet areal
Etter lagmannsrettens syn kunne kommunen - og seinere -
fylkeslandsbruksstyret, legge vekt på som et relevant moment at Kistefos
allerede var eier av ca 20 prosent av det produktive skogarealet i kommunen.
Det er ikke riktig, som anført, at den manglende videreføringen av § 7 i
konsesjonsloven fra 1974 i någjeldende lov, innebar at det samtidig ble
utenforliggende å se hen til konsesjonssøkers samlede areal.
Det kan belegges med en gjennomgang av den rettslige utviklingen
på området, med skogkonsesjonsloven fra 1909 som startsted. Et hovedformål med
loven var å hindre oppsamling av store skogareal på enkelte hender. Loven
skilte mellom ulike kategorier kjøpere. Utlendinger og selskap kunne kjøpe
inntil 1.000 daa skog uten konsesjon (§ 2),
utenbygdsboende og fremmede kommuner kunne kjøpe inntil 5.000 daa (p§ 3 første
ledd og p§ 4),
mens innenbygdsboende konsesjonsfritt kunne erverve inntil en femdel av
herredets samlede skogareal (p§ 3 annet
ledd).
Konsesjonslovkomitéen, som avga sin innstilling 21. desember
1966, foreslo en egen bestemmelse om "alminnelige forhold som taler mot
ervervstillatelse", jf. Innstilling om lov om erverv av fast eiendom,
innstilling III, lovutkastet § 10, som lød:
Tillatelse skal i alminnelighet ikke gis dersom:
1. søkeren må antas å
ville plassere kapital ved kjøpet av eiendommen,
2. ervervet kan ses
som ledd i oppsamling av fast eiendom.
Er det grunn til å tro at søkeren vil erverve eiendommen i
spekulasjonsøyemed, skal tillatelse ikke gis.
Forslaget ble bl.a. begrunnet slik (innstillingen side 38)
Jordoppsamling kan i likhet med spekulasjonskjøp og
kapitalanbringelse være uheldig sett fra et landbrukspolitisk synspunkt, og som
nevnt foran var begrunnelsen for konsesjonslovene bl. a. å hindre jordoppsamling.
Nærværende komité mener det ikke er grunn til å fravike dette syn, ..(..)..
Det følger av dette at bestemmelsen gjaldt tre ulike forhold:
- jordoppsamling,
- spekulasjon,
- kapitalanbringelse.
Departementet kom til at det ikke var nødvendig å nevne
jordoppsamling eksplisitt i bestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 6 (1972-73) side 29. Det ble
vist til at hensynet kunne vektlegges i den enkelte konsesjonssak.
Proposisjonens vurderinger har likevel mindre interesse, i det
landbrukskomitéen tok begrepet inn igjen i loven, i det som ble § 7, jf. Innst. O. nr. 22 (1973-74),
side 9:
Til § 7
Komiteens flertall, alle unntatt Lunder og Tynning,
er enig om at det i denne paragraf også bør nevnes som et forhold som taler mot
konsesjon at ervervet kan ses som et ledd i oppsamling av fast eiendom.
Komiteens medlemmer Lunder og Tynning foreslår denne
paragraf strøket i sin helhet. Disse medlemmer mener at de forhold paragrafen
omhandler fullt ut dekkes av andre paragrafer i loven.
Arbeidet med någjeldende konsesjonslov ble innledet med et
høringsnotat fra LD. Det ble ikke foreslått noen endringer i § 7. Det
heter om temaet i Ot.prp. nr. 79 (2002-03) side 61 og 64.
Landbruksdepartementet foreslo ingen endringer i konsesjonsloven
§ 7 i
høringsnotatet, og reiste heller ingen spørsmål knyttet til denne paragrafen.
Enkelte høringsinstanser har likevel kommentert bestemmelsen.
Administrasjonsdepartementet mener at den bør oppheves. Det samme gjør
Fylkeslandbruksstyret og Fylkesmannen i Oppland, Hå kommune,
Konkurransetilsynet, Norges Eiendomsmeglerforbund og Statens
landbruksforvaltning. ..(..)..
Regelen i någjeldende konsl. § 7,
høringsforslagets § 9, tar sikte på å hindre kapitalplassering,
eiendomsoppsamling og spekulasjon der dette er hva erververen "først og
fremst tar sikte på". Slik loven nå er foreslått utformet vil den i
hovedsak omfatte landbrukseiendommer. Siden prisen på slike eiendommer skal
vurderes, og det i all hovedsak blir satt vilkår om bo- og driveplikt på slike
eiendommer, vil det bare rent unntaksvis være grunn til å anvende denne
bestemmelsen. At så er tilfelle viser også praksis til nå. Regelen foreslås
derfor tatt ut.
Under behandlingen av lovforlaget i Stortingets næringskomité
forslo flertallet (Ap, Sp og SV) at bestemmelsen skulle beholdes, som § 9A, med
følgende ordlyd:
§ 9A. (alminnelige forhold som taler mot konsesjon)
Konsesjon skal i alminnelighet ikke gis dersom det er grunn til
å anta at erververen først og fremst tar sikte på å plassere kapital i
eiendommen, eller dersom ervervet kan ses som et ledd i oppsamling av fast
eiendom. Det samme gjelder hvis det er grunn til å anta at erververen tar sikte
på å skaffe seg vinning ved å selge eiendommen eller deler av den innen kort tid.
Flertallets forslag forsvant under behandlingen i Odelstinget,
og loven har i dag ingen slik bestemmelse. Det skyldes at de partiene som
utgjorde flertallet i komitéen, ikke var i flertall på Stortinget (i
Odelstinget).
Det er likevel lagmannsrettens vurdering at det fortsatt lovlig
ved konsesjonsbehandling å legge vekt på at jordoppsamling/oppsamling av fast
eiendom kan være uheldig. Det vises til hva en samlet komité, med unntak av
Fremskrittspartiet, uttalte om lovens formål, jf. Innst. O. nr. 11 (2002-03) side 11:
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra
Fremskrittspartiet, viser til at hensikten med konsesjonsloven er å sørge for
at landets knappe jordbruksareal holdes i hevd av mange kompetente
næringsutøvere til det beste for samfunnet. På denne måten er loven også et
viktig virkemiddel for å skape grunnlag for bosetting som gir levedyktige
lokalsamfunn. Samtidig skal loven bidra til å unngå
maktkonsentrasjon av eiendomsretten gjennom at landbruksarealer ikke skal havne
kun på et fåtall hender. Flertallet vil også understreke at
loven skal bidra til å sikre et prisnivå på landbrukseiendommer som sikrer at
de som virkelig er interessert i å drive og forvalte ressursene på en gård, settes
i stand til å forrente kjøpet gjennom driften på gården. [Understreket av lagmannsretten]
Det er ikke i vår sak anført fra verken kommunen eller
fylkeslandsbruksstyret at konsesjonen er nektet på grunn av konsentrasjon av
eiendom eller jordoppsamling. Det er heller ikke rettens poeng. Formålet med
denne gjennomgangen har vært å påvise at det fortsatt er legitimt å se hen til
konsesjonssøkers totalareal, som et av flere hensyn. Det må gjelde også der man
er et godt stykke unna et "fåmannsvelde". Synspunktet må være at
hensynet alltid er lovlig, men at dets vekt vil variere med graden av
maktkonsentrasjon. Det faktum at Kistefos’ sitt totale eierskap i Nordre Land
kommune har vært trukket inn, innebærer derfor ikke at det er lagt vekt på et
utenforliggende hensyn.
Erverv for bruk ved makeskifte
Kistefos oppga som ett av to formål at skogteigene skulle brukes
som makeskifteobjekter. Etter rettens vurdering har Kistefos demonstrert i
praksis at selskapet er aktivt med på makeskifte, og at dette er til stor
fordel for flere enn selskapet. Det framstår derfor som noe uheldig at kommunen
under klagesaksbehandlingen uttalte at et "eventuelt makeskifte blir
hypotetisk", jf. rådmannens innstilling til møte hovedutvalget for
landbruk, miljø og teknisk 16. april 2008 side 2.
Men det er ikke det som sies om makeskifte i
fylkeslandbruksstyrets vedtak. Fylkeslandbruksstyret slutter seg side 4 til
kommunens uttalelse om at det da pågående jordskiftet på Nordsinni østås, viser
at Kistefos vil bruke sine (allerede ervervede) arealer på Vest Torpa til
makeskifte. Lagmannsretten forstår dette slik at det på ingen måte bestrides at
makeskifte er en reell utnyttelsesmåte.
Årsaken til at dette likevel ikke ble utslagsgivende i favør av
Kistefos, synes å være en vurdering av at en tilrettelegging for at
naboeiendommer kunne erverve skogarealene som tilleggsjord, ville gi en enda
bedre drifts- og arronderingsmessig løsning. Det sies ikke i vedtaket, men
lagmannsretten antar at man kan ha hatt i tankene at naboeiendommene ikke
nødvendigvis ville blitt parter i et jordskifte, og at den beste
arronderingsmessige løsningen derfor ikke ville blitt oppnådd ad den veg.
Lokalpolitiske hensyn
Det synes ikke tvilsomt at hensynet til forutberegnelighet og
hensynet til lokal handlefrihet kan komme i konflikt i saker om ervervskonsesjon.
Det vises til vedlegg 2 til Innst. O. nr. 11 (2003-04), som er et brev fra
landbruksministeren til Stortinget 5. november 2003. Fra brevet siteres:
Konsesjonsreglene har primært betydning for lokal
arealutnyttelse, for næringsutvikling og vern. Avgjørelsesmyndigheten i
konsesjonssaker vil bli lagt til kommunene fra 1. januar 2004, i tråd med
St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og
lokalt nivå. Begrunnelsen for endringen er knyttet til et ønske om å gi
kommunene større handlingsrom og å legge til rette for forsterket
lokaldemokrati på landbruksområdet. Etter min mening er det en krevende
balansegang å sikre en akseptabel grad av forutberegnelighet for partene og samtidig
gi kommunene et handlingsrom i tråd med forutsetningene for overføringen av
oppgaver. Jeg mener imidlertid at endringene gir et godt grunnlag for en slik
balansegang, og at bestemmelsene ikke er utenfor de rammer som følger av våre
forpliktelser etter EØS-avtalens artikkel
40 slik denne bestemmelsen er tolket i dag.
Etter lagmannsrettens vurdering har kommunen og
fylkeslandbruksstyret - som korrekt har lagt vekt på hensynet til kommunalt
sjølstyre, jf. fvl. § 34 annet ledd tredje punktum - klart denne balansegangen
godt. Det er tilstrekkelig å vise til at den konkrete vurderingen vil bli en
annen når faktum er et annet. Kistefos kunne derfor ikke bygge for store
forventninger på utfallet av konsesjonssaken i 2001. Selskapet fikk dessuten
gjennom bl.a. debatten på folkemøtet og skiftet i folkeopinionen et varsel om
at den endrede oppkjøpspolitikken - der man begynte å interessere seg for
mindre gardsskoger - var omstridt.
Lagmannsretten kan etter dette ikke se at fylkeslandsbruksstyret
har tatt feil med hensyn til rammene for skjønnsutøvelse.
Vedtakene fra 2001
Et underordnet forvaltningsorgan er ikke formelt bundet til å
følge verken rettsoppfatningen eller den skjønnsmessige avveiingen som
tidligere er foretatt av et overordnet organ. Samtidig er det åpenbart at et
underordnet organ reelt bør følge de retningslinjer for rettsanvendelse og
skjønnsutøvelse som følger av de overordnede organenes praksis. Vedtak i
åpenbar motstrid med overordnede organs praksis har liten utsikt til å bli
stående og kan påføre både borgerne og forvaltningsapparatet unødvendig tap av
tid og penger.
Den faktiske gjennomgangen foran viser at konsesjonssaken har en
forhistorie. I 2000 og 2001 var fylkeslandsbrukstyret og LD uenige om bruken av
statens forkjøpsrett i saken Strande skog i Etnedal. Deretter var
fylkeslandsbruksstyret og SLF uenige om konsesjonsspørsmålet, og SLF la ved sin
omgjøring stor vekt på hva LD tidligere hadde uttalt i saken om forkjøpsrett.
Dette var godt kjent for fylkeslandbruksstyret i 2008, både fordi styrets leder
i 2008 også var medlem av fylkeslandbruksstyret i 2001, og fordi Kistefos i
klagen påberopte seg begge 2001-vedtakene.
Etter lagmannsrettens oppfatning er det derfor en svakhet ved
vedtaket 19. juni 2008 (fylkesmannens innstilling) at man ikke forholdt seg mer
aktivt til 2001-vedtakene. Dette gjelder både utsagnet i SLFs vedtak om at
personlig eierskap ikke er av samme betydning ved reine skogeiendommer (et
utsagn om rettsanvendelsen), og LDs generelt positive omtale av Kistefos,
herunder at selskapets virksomhet er "samfunnsgagnlig" (et utsagn om
skjønnsutøvelsen).
Det er for lagmannsretten åpenbart at 2001-vedtakene verken
formelt eller reelt står i vegen for det resultat fylkeslandbruksstyret kom til
19. juni 2008. Ved hver søknad om konsesjon skal det foretas en individuell
vurdering, og SLFs rettsoppfatning var uriktig. Men fylkeslandbruksstyret burde
direkte påvist ulikhetene mellom 2001-sakene og 2008-saken. Dette er ulikheter
som nå antydningsvis er påvist for lagmannsretten, jf. bl.a.
- drifts- og
arronderingsforhold (som alltid vil variere),
- antallet
interessenter,
- at en liten skogteig
kan være mer egnet som tilleggsareal enn en stor,
- endret
oppkjøpspolitikk (kjøp av gardsskog) og
- økningen i Kistefos’
totale eierandel i kommunen.
En beskrivelse av dette i vedtaket kunne medført at Kistefos
hadde akseptert avslaget, og det ville vært nyttig for kommunen med tanke på
framtidige søknader om konsesjon.
Den svakheten ved vedtaket som her er påvist, innebærer likevel
ikke at begrunnelsen er i strid med kravene i fvl. § 25. Vedtaket
står godt på egne bein sjøl om forholdet til 2001-vedtakene ikke er kommentert.
Det foreligger derfor ingen saksbehandlingsfeil, og det er ikke grunnlag for
noen ugyldighetsvurdering etter fvl. § 41.
EØS og EMK
Lagmannsretten kan ikke se at vedtaket er i strid med EØS-loven § 2, jf.
bestemmelsen i EØS-avtalen artikkel
40 om fri bevegelse av kapital. Kistefos har ikke påvist noe
grenseoverskridende element og heller ikke påvist at selskapets verdi er
redusert som følge av avslaget på konsesjon. Det er ikke da nødvendig å gå
nærmere inn på de subsidiære grunnlag som staten har anført for at vedtaket
ikke er i strid med EØS-avtalen.
Lagmannsretten kan heller ikke se ta
konsesjonsvedtaket er i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)
protokoll 1 artikkel 1 (P
1-1). Det er her tilstrekkelig å vise til flertallets votum i Rt 2005 side
607, særlig avsnitt
54 og 55:
(54) I forhold til en
selger av fast eiendom, vil konsesjonsregler - som kan innvirke på salgsverdien
- måtte vurderes etter kontrollregelen i annet ledd. Overfor en kjøper som
nektes konsesjon, eller blir pålagt et konsesjonsvilkår om videresalg av en del
av eiendommen, kan det være et spørsmål om det - slik Samuelsen gjør gjeldende
- dreier seg om en avståelse som faller inn under første ledd annet punktum.
(55) Forutsetningen
for dette er imidlertid at kjøperen er beskyttet av P
1-1 i forhold til det inngrep i eiendomsovergangen som konsesjonsreglene
representerer. Jeg kan i utgangspunktet ikke se at P 1-1 beskytter retten til å
erverve eiendom. Jeg viser til Gauksdóttir: The Right to Property and the
European Convention on Human Rights side 140 flg., med henvisning til
Strasbourg-organenes praksis. Den som nektes konsesjon etter de reglene som
gjelder på avtaletidspunktet - eller innvilges konsesjon på vilkår om
overdragelse av en del av eiendommen - kan vanskelig sees å ha blitt
"fratatt sin eiendom" eller utsatt for et inngrep i lys av
prinsippregelen. Begrunnelsen for at et slikt vilkår ikke anses som ekspropriativt
etter intern norsk rett, har etter mitt syn relevans også i forhold til P
1-1.
Lagmannsretten er ikke kjent med rettskilder som viser at det
standpunktet som her er inntatt, var eller er blitt uriktig.
Oppsummering
Lagmannsretten kan etter dette ikke se at
fylkeslandsbruksstyrets vedtak er ugyldig. Det foreligger ikke feil
rettsanvendelse, det er ikke lagt til grunn er uriktig faktum og
saksbehandlingsregelen er fulgt.
Lagmannsretten har foran drøftet de påståtte ulovlige hensyn, og
kommet til at ingen av de hensyn som er vektlagt, har vært utenforliggende
og/eller ulovlig. Den konkrete avveiingen kan lagmannsretten ikke prøve, med
det unntak at retten kan sette til side et vedtak om det er sterkt urimelig
eller uforholdsmessig tyngende. Vedtaket i denne saken er åpenbart verken
sterkt urimelig eller uforholdsmessig tyngende.
Anken blir etter dette å forkaste.
Saksomkostninger
Staten har vunnet saken og har derfor etter tvisteloven § 20-2
første ledd krav på dekning av sine omkostninger, både for tingretten og
lagmannsretten. Det er lagt ned påstand om at omkostningene skal erstattes og
lagt fram et samlet krav vedrørende anken på i alt 92.270 kroner, hvorav 81.600
kroner utgjør salær til statens prosessfullmektig. Retten har ikke merknader
til kravets størrelse.
Lagmannsretten har med henvisning til tvisteloven § 20-2
tredje ledd, og særlig bokstav b, vurdert om det er grunnlag for, helt eller
delvis, å frita Kistefos og NORSKOG for omkostningsansvaret for tingretten.
Bakgrunnen er den kritikken som lagmannsretten foran har rettet mot at
fylkeslandsbruksstyret ikke mer direkte i sitt vedtak tok tak i 2001-vedtakene.
Dette ga Kistefos et visst grunnlag for mistanke om at vedtakene var oversett
og/eller forsøkt forbigått i stillhet. Lagmannsretten har likevel konkludert
med at dette ikke er tungtveiende nok til at unntaksbestemmelsen kan komme til
anvendelse. Kistefos må derfor dekke statens samlede sakskostnader.
Dommen er enstemmig.
SLUTNING
1. Anken forkastes.
2. AS
Kistefos Træsliberi
og NORSKOG betaler Statens omkostninger for lagmannsretten med 92.270 -
nittitotusentohundreogsøtti - kroner innen to - 2 - uker fra dommens
forkynnelse.